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温人大〔2023〕18号
市人民政府： 2023年6月29日，温岭市第十七届人大常委会第十一次会议听取和审议了市人大常委会法制和监察司法工委所作的《关于温岭市农业农村和水利局行政执法案卷抽查情况的报告》。会议认为，行政执法是行政机关履行政府职能的重要方式，依法规范的执法办案，对于助力优化法治化营商环境和更好实现良法善治意义重大。近年来，市农业农村和水利局依法履职、依法行政的能力在逐步提高，执法办案基本符合依法行政的要求，办案质量总体情况良好。为进一步加强和改进农业农村和水利局行政执法工作，提高依法执法的能力和水平，请市人民政府及市农业农村和水利局对照报告中指出的问题和不足，认真研究处理，并在3个月内将办理落实情况书面报告市人大常委会。 附：关于温岭市农业农村和水利局行政执法案卷抽查情况的报告
温岭市人大常委会 2023年6月29日
关于温岭市农业农村和水利局 行政执法案卷抽查情况的报告 为进一步规范行政机关执法行为，充分发挥人大法律监督职能，根据市人大常委会年度工作安排，今年4月份，市人大常委会副主任潘立平带领市人大法制和监察司法工（专）委对市农业农村和水利局执法办案工作开展前期调研，督促该部门认真开展自查自纠。在调研基础上，5月9日，组织市检察院、市司法局等单位专业人员及市人大专业代表小组部分代表共20余人，对市农业农村和水利局2021年至2022年的部分行政处罚和行政许可案件开展质量评查，并集中讨论、梳理汇总案卷抽查中发现的问题。现将情况汇报如下： 一、案卷抽查的基本情况 2021年至2022年，市农业农村和水利局共办理各类行政处罚案件101件，各类行政许可案件467件。本次共随机抽查116件案卷，其中行政处罚案卷84件，行政许可案卷32件。从案卷抽查的情况来看，市农业农村和水利局比较重视依法行政工作，逐步推进行政权力规范化运行，不断加强自身执法能力建设，整体上行政执法案卷立卷质量稳步提高，行政执法水平明显提升，较好地树立了行政执法部门的形象，保证了法律、法规、规章的正确实施。 （一）依法行政意识较强 所办行政处罚案件总体上做到实体与程序并重，合法性与合理性并重；案件立案、调查取证、审查决定、告知、送达、执行等各环节完整，法律文书基本齐全、规范。所办行政许可案件总体上行政许可事项、主体合法，适用法律法规准确，程序合法适当，基本能够按期或提前办结。抽查的案件总体反映出行政执法人员具有较好的法律意识和责任意识。 （二）监督制约力度较大 在案件办理过程中，注重对办案工作的监督制约。一方面规范内部审批环节，从承办人提出处理意见，到案件合议，到法制人员审核，到负责人审查或者重大案件集体讨论，层层把关；另一方面按期将行政执法结果通过政务网公开，接受社会公众的监督，形成了较为完整的监督制约制度体系。 （三）案件质量总体较好 依法行使行政执法权，在法定职责范围内实施行政处罚行为和行政许可行为，大部分案件能够严格依照相关法律法规的要求办理。行政处罚案件均能及时执行到位，且行政复议、行政诉讼少，诉源治理工作做得较好。同时，严格执行案卷管理制度，实行一案一卷、一卷一号，卷内有目录，卷面整洁、装订整齐。 二、案卷抽查中发现的问题 本次评查坚持以问题为导向，对照标准深查细究。经梳理，行政执法案卷中存在的主要问题有以下几个方面： （一）行政处罚案卷中存在的问题 1.事实证据方面 （1）违法行为主体调查不够全面、准确。部分经营依法应当检疫而未经检疫的动物案，对货主以外的承运人运输未附有检疫证明的动物的违法行为未进行调查、处理，也未对此作出不予处理或另案查处的说明,而依据《中华人民共和国动物防疫法》的规定，经营、运输的动物未附有检疫证明的，对货主以外的承运人应予以处罚。个别案件对个人合伙经营中的其他合伙人的行为未进行调查、说明，其他合伙人是否系违法主体事实不清。 （2）事实调查欠清楚或表述不清。有的案件销售价格与销售数量未予以认定，或违法所得未调查清楚，影响罚款金额的确定。有的案件没有记载违法时间、地点等，导致违法事实认定不清。 （3）证据收集不充分或甄别不够。部分案件仅凭当事人陈述认定当事人初次违法，并未调取相关查询记录进行核实；认定当事人有同类违法行为，却并未调取该同类违法行为的材料。部分案件仅凭一份企业回函就直接认定为假农药的事实。部分案件仅凭当事人的自认认定货值金额，如经营依法应当检疫而未经检疫的动物案，当事人自认货值金额70500元，但与货物来源地农业部门调查的货值金额10万元存在矛盾，对此，未进一步调查核实并加以甄别、说明，就以当事人的自认认定货值金额70500元。 （4）调查取证不全面或不到位。部分案件责令当事人改正，但未说明当事人改正的情况，也未调取改正的证据。如适用简易程序当场处罚案件，要求当事人改正（即给动物注射狂犬疫苗），当事人立即改正后案卷中未附改正的相关材料。个别现场检查笔录记载的内容无法从现场照片充分反映，拍照记录不全面，如检查笔录记载现场有兽药8支，而拍摄的照片显示是7支。 （5）证据形式或收集程序有瑕疵。①书证收集不规范。部分书证复印件调取人只有一名执法人员签名，照片证据未注明来源或制作时间，当事人提供的书证未有执法人员签名也未有接受证据清单。②询问笔录制作不规范。询问笔录结尾当事人签署核对无误部分。部分询问笔录记载不全面，未记载当事人的基本情况。个别多页的询问笔录在每页抬头均有“询问笔录”，形式与常规不符。③检测报告形式要件不齐备。个别案件检测报告未附检测机构和检测人员相关资质证明材料。④现场检查（勘验）笔录证据不完整。拍照记录现场是现场检查（勘验）的方式之一，属于现场检查（勘验）的一部分，将现场照片作为单独的书证不妥。⑤抽样检测程序有瑕疵。个别案件未按照规定对样品进行封存，可能影响检验的有效性。 2.法律适用方面 （1）新旧法律法规适用错误。部分案件违法行为发生在新修订的法律法规实施之后，仍适用修订前的法律法规。 （2）地方规范性文件适用错误。如未取得农药经营许可证经营假农药案，违法行为仅是销售假农药，在未能认定发生农业生产事故的情况下，该案从轻、减轻依据直接适用了《浙江省农业生产事故处置办法》这一地方规范性文件不甚妥当。 （3）定性条款未适用。部分案件违法行为、处罚内容均适用罚则条款，未适用定性条款。 （4）多种违法行为处理不当。如部分案件同一行为主体两种以上违法行为应受处罚，未按照“分别定性、裁量，合并处罚”原则进行处罚、表述。 （5）混淆责令停止合法行为与责令停止违法行为的性质。责令停止合法行为如责令停产停业或限制开展生产经营活动，属行政处罚，而责令停止违法行为是责令改正行为，不是行政处罚。部分案件将上述两种责令行为性质混淆。如从省外调入动物产品未向公路动物防疫检查站报验案，将责令改正违法行为与施加行政处罚的内容混为一类，一并列入处罚决定内容当中。 （6）初次违法认定不当。初次违法行为主要是指当事人在一定时间范围内，在同一领域、同一空间内第一次有某种违法行为。一从省外调入动物产品未向公路防疫检查站报验案，当事人曾因相同违法行为被责令改正，仅因前行为发生在《浙江省动物防疫条例》（2021.7.30修订）修订前，现行为发生在该条例修订后，就认定现行为为初次违法，明显不当。 3.执法程序方面 （1）调查不及时。如经营劣质农药案，2022年9月21 日已检测不合格，并于9月26日立案，但到同年11月11日才对当事人开展询问调查。 （2）允许委托代理不当。部分案件允许当事人委托他人参加询问调查等需要当事人亲历的调查程序，而《中华人民共和国行政处罚法》只规定了行政处罚听证程序阶段当事人可以委托代理人参加。 （3）责令改正适用不当。部分案件单独适用责令当事人改正违法行为时未制作责令改正通知书，而仅在《农业综合行政执法巡查记录表》记录。个别案件已经先行作出责令改正通知书，又在行政处罚决定书中重复决定责令改正违法行为。部分案件在作出行政处罚决定时才一并责令改正，责令不及时。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。所谓“实施行政处罚时”应包括行政处罚的启动、调查取证、决定等全过程，而非仅是决定阶段。 （4）集体讨论制度不够规范。集体讨论案件由农业综合执法大队专职副队长汇报案件，而承办人均不参与。部分集体讨论记录参加人员出席签名，但未签署意见。 （5）当事人发生变化的案件处置程序不当。如超范围使用农业投入品案，当事人及案由均发生变化，在案件中直接将当事人及案由进行变更。该案未对错认的当事人作出处理，也未对正确的当事人重新立案或者进行变更审批及说明，有欠妥当。 （6）案件违法线索移送记载不规范。个别案件在调查过程中发现其他地域的违法线索，对于该线索是否进行移送未说明，也未有相关移送线索的文书。 （7）送达程序有瑕疵。如经营不符合产品质量标准的饲料添加剂案中，缺少已向当事人送达《质量监督抽检不合格结果通知单》的文书材料。 （8）不予行政处罚案件适用简易程序不当。部分不予行政处罚案件错误地适用了简易程序，而未适用普通程序；且简易程序处罚决定书模板中的处罚种类选项只有警告、罚款，不予行政处罚案件在决定书上勾选了警告处罚种类，无法反映案件处理结论为不予处罚。 （9）不予行政处罚案件的轻微违法行为告知承诺书不规范。部分告知承诺意见书未明确当事人的行为属于不予行政处罚的何种情形，违法行为告知栏中执法人员未签名，改正情况栏未对改正情况进行表述，而改正违法行为是不予行政处罚的条件之一。 （10）其他执法程序瑕疵。①如经营劣质农药案，案卷中未有处置劣质农药费用的相关材料和说明，是否向当事人追回处置费用不清，而根据《农药管理条例》的规定，劣质农药处置费用由相应的农药生产企业、农药经营者承担。②如部分无兽药经营许可证经营兽药案，对案涉兽药采取先行登记保存措施，在七日保存期限届满后依法没收前，未跟进采取扣押等措施，也未说明该兽药后续的保存情况。 4.文书制作方面 （1）行政处罚决定书存在的问题 ①文书格式不规范。部分文书文字字体、大小不符合格式要求；案号位置不统一，或居中或居右；文书逻辑不顺，将案件来源、调查经过均写在查明事实部分，也未将从轻、从重等自由裁量依据写在“本机关认为”部分。 ②语言文字不恰当。个别文书存在错别字或遗漏标点符号或使用标点符号不当。个别文书用语不当。如文书表述“并给予如下处罚决定”，宜表述为“并作出如下处罚决定”或“给予如下处罚”；再比如文书载明缴纳罚款期限时，未采用法律术语“应当”，而是采用“当事人必须自收到行政处罚决定书起十五日内...”的表述。 ③文书内容不严谨。部分文书当事人基本情况未记载住址信息。个别案件在同一份文书中混用“当事人”、“违法行为人”、“你”。个别文书查明事实部分记载为“当事人称...”，将当事人陈述作为行政机关认定的事实。 ④证据表述不严格。部分案件证据证明事项与证据实际证明的内容不符。如勘验笔录显示未勘验到种子，证明事项却是证明种子库存数量；再比如书证显示拖拉机驾驶证已过期，而证明事项直接表述无驾驶证。个别罗列的证据在案卷材料中未发现。如销售未取得登记证的肥料产品案，罗列证据有退货情况说明，但案卷材料中并无该证据。 ⑤依据引用不规范。部分案件存在引用处罚依据不当的情况。行政处罚应依据法律、法规、规章，而不应直接依据其他规范性文件，但可以援引规范性文件作为说理的内容，而部分决定书直接以浙江省农业农村厅发布的规范性文件《浙江省农业行政处罚自由裁量基准》作为处罚依据。普遍存在不引用《中华人民共和国行政处罚法》这一行政处罚的基本法的情况。如当事人具有从轻或者减轻情节时，不引用行政处罚法关于从轻或者减轻行政处罚的条款而引用其他规范性文件。部分文书法条引用不完整。如告知条款未严格引用《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条第一款第一项的全部内容，遗漏“加处罚款的数额不得超出罚款的数额”部分；或仅引用到条而未引用到具体款、项；或引用到项时遗漏表述款；或引用到项时对项字加用了括号。 （2）不予行政处罚决定书存在的问题。①不予行政处罚决定书文号与行政处罚决定书文号采用了相同文号形式，难以区分。②不予行政处罚决定使用“作出如下处罚决定”、“对本处罚决定不服”语句，表述不当。③漏引《中华人民共和国行政处罚法》关于不予行政处罚的条款。④引用不匹配的告知条款，如引用“当事人...缴纳罚没款，逾期不交，应加处滞纳金”。 （3）其他类型文书存在的问题。①案号编写不妥当。同一案件不同阶段（立、告、罚等）的文书案号中的收案序号不一致；部分案件案号执法类别简称或行为种类简称编写错误，将执法类别为“动监”的错写为“动罚”，或将行为种类为“罚”的错写为“罚决”。②部分文书内容填写错误或不完整。如立案审批表上立案理由部分未书写是否符合立案条件及理由，而是表述为根据罚则条款进行处罚；个别案件立案审批表上仅有承办人签名无承办人意见，或将市场主体为处罚对象的错写成市场主体的负责人；部分案件前后文书日期矛盾，或送达文书和不予处罚决定审批表关于不予处罚事先告知书送达时间不一致，或立案文书和案件处理意见书关于立案时间不一致；不予行政处罚决定结案理由填写已执行，而未按照规定情形填写不予行政处罚无须执行。③部分案件文书存在空项漏项，且内容涂改后未盖校对章。如当场行政处罚决定书未填写是否当场执行；简易程序使用的格式化处罚决定，存在多个处罚种类选项时，未对适用的处罚种类（警告、罚款...）予以勾选，导致是否适用警告处罚不清；送达回证未写明送达的文书名称或无盖章。④合议记录记载不严谨。如部分合议记录中记载的决定内容与行政处罚决定书不一致；个别案件合议记录通篇未出现任何当事人具体身份信息，仅用“当事人”称呼，不符合文书格式要求。 5.案卷归档方面 （1）案卷装订不及时。相当一部分案件虽已整理成册，但未装订、未编码，有些结案已有一年以上但仍未装订。 （2）卷宗封面内容填写错误或空项。部分案件的案号或者处罚内容与行政处罚决定书的案号或处罚内容不一致；个别案件当事人名称填写错误，归档时间早于立案的时间；部分案件结案时间未填写。 （3）案卷材料不完整。如简易程序当场处罚案卷罚款已执行完毕，但未附罚款收据或其他凭证。 （二）行政许可案件中存在的问题 1.实施程序方面 （1）申请受理阶段对申请材料审查不细。申请材料存在应当更正的错误时，未要求当事人及时更正，或申请材料不齐全，但未履行适当补正程序。如部分案件行政许可审批申请表上无日期，承诺书上建设单位承诺内容处未记载日期；受理通知书、送达回证、收件凭证上申请人签名均为代签，但未记载何人代签，而同日的建设项目申请和审查意见书上却为当事人自己签名；申请人提交的申请材料无身份资料；收件凭证记载的收到材料目录和案卷材料内容不一致。 （2）审查决定阶段对审批程序把关不严。如个别案件有现场踏勘记录表，但未对现场踏勘情况进行记载；部分案件公示公告后无反馈意见和结果审查意见；个别案件行政许可审批表上许可决定一栏仅有盖章而无内容；部分准予许可案件无书面的准予行政许可决定，或仅在登记表中签署准予许可意见；部分案件明确承诺时限的，又未在承诺时限内作出行政许可决定，且无延期手续。 （3）部分案件送达阶段将文书送达给非当事人或非受托人，但未记载接收文书的第三人身份、代收理由等情况。 2.文书制作方面 （1）文书日期填写错误或不当。个别案件受理通知书的办结日期存在错误，如2021年3月9日受理，办理期限为5个工作日，受理通知书却表述将于2021年3月25日作出决定；部分案件受理通知书办理期限书写不合理，如当日办结的案件表述办理期限为0个工作日；个别案件现场踏勘记录表踏勘时间仅填写到月，未具体到日；部分案件前后文书日期存在矛盾，如准予行政许可决定书载明的当事人申请时间与公示载明的当事人申请时间不一致，再如申请表审批结论的批准有效期限将“2023年1月27日-2028年1月26日”错写成“2023年1月27日-2023年1月23日”。 （2）文书未盖章。个别案件水土保持行政许可承诺书审批部门一栏未盖章确认。 3.案卷归档方面 个别案卷的卷内目录当事人名称记载错误，或者备考表上无立卷人、检查人签名和立卷时间。 三、案卷评查结果反映出的问题 （一）取证能力有待进一步增强 部分案件证据单薄，偏重以言辞证据作为定案依据。部分案件调查取证滞后，取证程序不规范，证据形式不符合标准。这反映了部分执法人员证据意识不强，未能主动及时、客观全面、深入细致、合法有效地收集与案件有关的各种证据。同时调查取证手段较为单一，数字化执法手段运用较少。 （二）案件质量有待进一步提升 部分案件办理模板化、格式化，案件说理性不强，人性化执法不够，执法办案的质量意识、规范意识、效果意识仍需加强。部分案件办理存在“重结果、轻程序”的问题。对案件质量的内部监督力度和制度需进一步强化。 （三）法律素养有待进一步提高 部分执法人员法律知识体系不完整，法律知识更新不及时，掌握不全，理解不深。在执法过程中，执法调查、法律适用等方面的不规范、不准确现象和“重处罚、轻教育”倾向仍有存在，未能很好运用法治思维、法治方式，未能有效落实“谁执法谁普法”的普法责任。
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